2019，中国还有多大减税空间？

本文作者太平洋证券宏观分析师魏涛，原文标题《2019年中国减税规模测算与分析》

核心观点

目前对于减税的预期市场基本已达成共识，但具体减税多少、怎么减、是不是只有增值税可以减。这些疑问亟待厘清。本篇报告试图通过详细的测算回答四个问题：

首先今年的减税规模如何？已经有 “超 1.3 万亿”减税费措施，为什么没感觉到明显的减税效应。其次， 在不提高财政赤字的前提下，减收意味着减支。若在不减支的情况下减收，就要知道是否有超收收入？进而合理的措施是将超收收入进行调减。第三，要全面作用于宏观经济，减税就不是简单减某一税类。 而是一系列减税措施的配套实施。除市场预期的增值税外，还有哪些配套的减税措施同样应在预期之列？第四，减税的规模不是单考虑增值税，各项税类的减税结果都应包含其中。同时考虑财政的可承受能力，明年合理的减税规模预期应为多少？ 

通过测算我们认为，首先，刘昆部长强调的今年超 1.3 万亿减税降费“所言非虚”。今年的减税降费主要有：增值税 2400 亿，留抵税额返还 1130 亿，小规模纳税人年销售额标准提高 470 亿，个税免征额提高 800 亿，企业研发费用抵扣扩容 650 亿，高科技企业、创业企业和小型微利企业企业所得税税率下调及亏损抵补延长 650 亿，出口退税 1000 亿，进口相关税收减免 3500 亿，降费 3500 亿。总体减税在 1.4 万亿以上。结论认为今年的减税毋庸置疑，但大多数减税政策并非普惠、减税效应未显现以及严征缴带来的超收等因素，导致市场对减税的感受并不明显。 

2019 年，2018年已出台减税政策在 2019 年的减税规模体现：增值税估计将减税 3600 亿元；个税减税估计约 4000 亿元；出口退税减税估计约为 3200 亿元；进口相关税收减免约 3900 亿元。 

2019 年可能继续加码的减税政策：首先，增值税以是否加重财政负担看，若以不大幅减支及赤字率不超过 3%为前提，增值税可能的政策是第一档及第二档下调税率 1%-2%。减税规模约 4000—5000 亿。若大幅提高财政赤字或大幅压减财政经济职能，去除一档可以考虑，减税规模约在 8000 亿以上。其次，出口退税以中美贸易战是否恶化看，若维持目前的状况，出口退税继续加码必要性不大。若将 2000 亿美元对美出口产品关税加征至 25%，可能需要再加码出口退税减税 1300 亿左右。若继续扩大加征关税范围，再追加 2760 亿产品 25%的关税，那么出口退税减税可能需要再追加 2500 亿左右。第三， 中小微普惠式减税。预期将在留抵税额返还及企业所得税减免上继续扩容。

减税是系统性的，现有减税政策逐步体现以及为未及预期事件 （中美贸易战继续加码）预留财政政策空间，可能会压缩市场期待的增值税的减税规模。结果如何，还要看决策者的全盘考量。

从减税降费政策公布的时点来看，我们预期有三个时间段可供参考。一是纪念改革开放 40 周年大会召开之际（若有）；二是中央经济工作会议之后；三是明年“两会”之后。 

目前的宏观经济调控中，单纯“放水”的货币政策正逐步失效。市场对宽松财政政策的期待日渐升温。在宽松的财政政策中，增支的困难度已基本形成共识，且增支现被认为是一种“短视”的政策，似乎不该继续被采纳。由此立足经济未来长足发展，减收这种所谓“放水养鱼”的宽松财政政策似乎更为可取。

减税从长远看，固然是一种有效的宏观调控方式。但并不是说减税有百利而无一弊。 减税不是简简单单的预测税率变化多少、什么时候落地。而是需要弄清楚：首先今年减税规模如何？已经有“超 1.3 万亿”减税费措施，为什么没感觉到明显的减税效应。其次，在不提高财政赤字的前提下，减收意味着减支。若在不减支的情况下减收，就要知道是否有超收收入。进而合理的措施是将超收收入进行调减。第三，要全面作用于宏观经济，减税就不是简单减某一税类。而是一系列减税措施的配套实施。除市场预期的增值税外，还有哪些配套的减税措施同样应在预期之列。第四，减税的规模不是单考虑增值税，各项税类的减税结果都应包含其中。同时还要考虑财政的可承受能力。因此， 减税不是简单的“一减了之”，系统的考量更为重要。 

一、2018 年“超 1.3 万亿”减税降费 

9 月 27 日，财政部部长刘昆表示，今年的减税降费总额预计将超过 1.3 万亿元，高于今年初设定的 1.1 万亿元减税目标。超 1.3 万亿的减税降费除涉及到我们比较熟悉的增值税、个税外，还有哪些减税降费措施？根据我们的归纳，截至目前，今年已生效的减税措施多达 45 项（详见附录一），其中三项已在去年颁布并自 2018 年 1 月 1 日开始实施， 其余 42 项均在今年颁布并已渐次实施。此处我们试图还原超 1.3 万亿的减税降费来源（对于各分项的减税规模，我们尽量采用官方的统计数据，首先从官方的角度看“超 1.3 万亿” 减税）。

首先从减税规模较大的税类计算：一、增值税。

2018 年 5 月 1 日起，增值税第一及第二档税率下调一个百分比，原适用 17%和 11%税率的，税率分别调整为 16%、10%； 工业企业和商业企业小规模纳税人的年销售额标准由 50 万元和 80 万元上调至 500 万元。 这次调整税率的目的是使三档增值税税率级差缩小，朝简并税率的方向迈进。关于为何要简并增值税税率，我们在报告《中国经济减税的时机、效果与可操作性》中详述了其理论依据，此处不再赘述。根据 3 月 28 日国务院常务会议的表述，增值税一、二档税率 下调一个百分点，预计减税 2400 亿元。小规模纳税人年销售额标准提高预计减税 470 亿元。

二、6 月 27 日起，部分行业增值税期末留抵税额予以退还。

所谓增值税留抵税额， 是指当纳税人当期销项税额税款不足以弥补其进项税额时，其差额称为留抵税额，当期不退，结转下期抵扣。国家税务总局原副局长许善达预估增值税留抵税款已达上万亿， 根据我们的报告《中国财政政策手册：详解中央与地方的收支博弈》的不完全估计，目前我国留抵税款已达 1.4 万亿左右。增值税留抵税款不退实质就是财政从企业借款支出， 提高了企业的杠杆率和融资成本。但是退税会在短期内对财政现金流带来压力。随着营业税改为增值税全面推进，增值税留抵税款不退弊端愈加明显，对高科技重资产企业的影响尤为严重。当企业还没有实现销项时，却要对设备购进征收 17%预缴税款，对于厂房投资征收 11%的预缴税款，这对于高新技术企业而言是相当大的负担。高新技术企业， 尤其是处于初创期，企业在还没有实现销售收入时就要为设备和原材料赋税，占用企业大量资金，制约创业企业发展。考虑到全部返还对财政收入的冲击，2018 年开始返还《中国制造 2025》明确的重点领域行业增值税留抵税额。退还增值税期末留抵税额的行业包括装备制造等先进制造业、研发等现代服务业和电网企业。7-8 月共办理留抵退税 786 亿 元。9 月底要求今年 1130 亿元的返还目标基本完成。随着征管体制的完善，征管风险的下降，预计今后退还留抵税额的政策将进一步铺开。 

三、企业所得税层面的微调，减税政策具有明确的指向性。

7 月 23 日国常会决定 2018 年 1 月 1 日至 2020 年 12 月 31 日期间，所有企业开展研发活动中实际发生的研发费用， 未形成无形资产计入当期损益的，在按规定据实扣除的基础上，再按照实际发生额的 75% 在税前加计扣除；形成无形资产的，在上述期间按照无形资产成本的 175%在税前摊销。 这将使得企业能在投资和研发中获得更多所得税抵免，最多可以获得相当于研发费用 18.75%的总净现金流入。而同样在此期间，单位价值不超过 500 万元的非房地产固定资产投资，允许一次性计入当期成本费用在计算应纳税所得额时扣除，不再分年度计算折旧，企业能在短期即获得所得税抵扣，避免了折旧税盾的时间风险。此外，自今年起， 企业职工教育经费税前扣除限额统一提高至 8%，委托境外研发费用不得加计扣除的限制亦被取消。 

而针对于高科技企业、创业企业和小型微利企业，新出台的政策延展了减半征收等以往税收优惠的深度和广度：技术先进型服务企业税率下调至 15%；对年应纳税所得额低于 100 万元的小型微利企业，实际所得税率下降至 10%；而具备高新技术企业或科技型中小企业资格的企业，亏损最长结转年限由 5 年延长至 10 年。

2018 年至 2020 年底，将企业研发费用加计扣除比例提高到 75%的政策，由科技型中小企业扩大至所有企业，初步测算全年减收 650 亿元。而其他措施，官方预计全年将再为企业减轻税负 600 多亿元。 

四、同样在所得税层面，个人所得税进行重大调整。

由分类税制向综合税制转变， 四项所得纳入了综合计税；个税起征点调整至 5000。对纳税人在 2018 年 10 月 1 日后实际取得的应纳税所得，减除费用统一按照 5000 元/月执行, 并根据子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金和赡养老人六项专项附加综合定额扣除。财政部副部长程丽华在人大常委会结束后的新闻发布会表示，此次起征点提高后，税收一年大致要减 3200 亿元。具体到剩余三个月按照月平均计算，个税改革预计减税 800 亿元。

五、为应对国际贸易争端对我国出口带来的负面影响，切实履行扩大改革开放的承诺。

今年以来两次提高部分出口商品退税税率，并七次下调部分产品的进口关税。首先， 2018 年 9 月 5 日，10 月 22 日我国两次上调了部分产品的增值税退税率，并于 9 月 15 日， 11 月 1 日开始施行：第一次涉及 397 种商品，第二次涉及 1172 种商品；第二次调整后， 我国出口增值税退税率由七档减为五档。其次，在进口环节，今年以来调整规模比较大的有 2018 年 1 月 1 日起实施的，针对符合规定条件的国内企业为生产国家支持发展的重大技术装备和产品而确有必要进口的关键零部件、原材料商品，免征关税和进口环节增值税。7 月 1 日实施的针对汽车整车及零部件 79 个税号的进口关税税率下调。7 月 1 日 实施的，涉及 1449 个税目针对部分进口日用消费品下调最惠国关税税率。11 月 1 日，为适应产业升级、降低企业成本，对人民生产和生活所需的众多工业品实施降税，包括机电设备、零部件及原材料等工业品，共涉及税号 1585 个。其余还有针对抗癌药品以及进口博览会合理数量进口展品下调关税及进口增值税、消费税等。出口退税及进口关税、 增值税、消费税等减税措施，官方并没有给出相应的减税规模预期。我们使用涉及 HS 分类及模型两种方法估计，2018 年出口退税减税约 1000 亿元。进口关税、增值税以及消费税减税规模约3500亿元（出口退税及进口相关税类减税规模估算，相见报告第三部分）。 

六、取消或停征行政事业性收费。

今年实施的降费措施主要有 2018 年 1 月 1 日起， 排污费改征环保税。4 月 1 日起，停征首次申领居民身份证工本费，暂免征收证券期货行业机构监管费，停征专利收费（国内部分）中的专利登记费、公告印刷费、著录事项变更费（专利代理机构、代理人委托关系的变更），PCT（《专利合作条约》）专利申请收费 （国际阶段部分）中的传送费；对符合条件的申请人，专利年费的减缴期限由自授予专利权当年起 6 年内，延长至 10 年内；对符合条件的发明专利申请，在第一次审查意见通知书答复期限届满前（已提交答复意见的除外），主动申请撤回的，允许退还 50%的专利申请实质审查费。7 月 1 日起，降低国家重大水利工程建设基金征收标准。2018 年 7 月 27 日，对实行增值税期末留抵退税的纳税人，允许其从城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加的计税（征）依据中扣除退还的增值税税额。降费规模同样没有官方的预估数据，根据 2018 年 9 月的同比增速趋势外推，我们估计 2018 年较 2017 年降费规模约 3500 亿元。 

除以上几项规模较大的减税降费措施外，还有其他一些涉及规模较小的减税降费措施，此处不再一一列示，可参考附录一。根据以上官方估计的减税数据及估算，今年可能的减税降费规模在 1.4 万亿以上。但市场为何对减税的效应并不十分认同，且期待更大规模的“实质性”减税措施？首先，从目前实施的减税措施的受益对象可以发现，普惠式的减税措施主要有增值税税率下调一个百分点及个税的免征额提升。2018 年可能涉及的减税额度仅为 3200 亿元左右。其余大部分的减税降费措施都有较为明确的指向性。如留抵税额返还虽然涉及企业较多，数额在万亿级以上，但今年退还的仅为现金制造业业、 研发等。其次，落地时间靠后，效果未及显现。如今年实施减税力度较大的出口退税及进口关税、增值税税率的下调，落地时间多集中于 9 月以后。减税效应还没有开始显现。 包括普惠式减税的个税免征额提升，同样开始于 10 月。第三，减税降费是针对所以社会中的相应企业。对于上市公司来说，可能收到的正效益仅占全部社会企业的一部分。如研发费用加计扣除。官方估计减税规模在 650 亿元左右。但根据我们对所有上市公司研发费用逐一划分抵扣摊销，计算结果显示按最大范围估计降成本效应，可能仅有 300 亿元左右。第四，税收严征缴，税率下调，基数扩大。最后可能带来的结果是税收总体规模的上升。这个原因我们将在第二部分讨论。 

二、严征缴带来的“超收”收入

横向比较近三年的税收收入累计同比增速变化，税收收入占比较大的税种增值税、 企业所得税、进口货物增值税消费税、个人所得税以及消费税，除增值税外，其他税收的 2012 年以后的累计同比增速基本跟随经济的变化在合理的范围内波动。仅有增值税2016 年以后同比增速出现了大幅突跳的情况。究其原因来看，更好的理解在于营改增后， 营业税“并入”的部分。但“营改增”全面推行开始与 2016 年 5 月，2017 年营改增给增值税带来的异常变化应该完成了全面消化。但 2018 年上半年增值税收入的同比增速再次大幅上行，并维持在 20%左右。增值税收入的增长很难再完全用“营改增”来解释。税收严征缴可能是更好的理由。我们知道，税收作为企业的成本，左右着企业盈利的变化。 因此，企业有偷逃税费的意愿。但对于企业所得税等税种来说，偷逃税费一般以个案发生。但增值税的下游缴税需要上游缴税的进项抵扣，因而增值税的偷逃一旦发生，将涉及整个产业链。今年随着国地税合并等因素带动的税收严征缴，增值税收入增长就更为 “顺理成章”了。 

一般认为，税率若不发生变化，税收收入应与税基变动相契合。税基即课税基础。 是指某一种税的课税对象，从狭义角度看，税基是指计税依据，它是从量的规定性上界定某一税种征税的广度，是计算应纳税额的法定基础和依据。我们将从税基的角度出发， 假设如果税基不发生的大的变化，税率也没有做调整，那么税收收入多少将由税基决定。 超过税基决定的部分，应定义为超收收入。税收与税基的对应大致应为，企业所得税对应企业利润、个人所得税对应城镇居民收入、进口税对应进口额、出口税对应出口额。 增值税难以找到简单的直接对应关系。我国的增值税在多环节征收，采取道道征收、 环环抵扣的方式。增值税作为间接税的一种，其税负可以实现层层转嫁（我们在报告《中国经济减税的时机、效果与可操作性》中做过详细的解释）。在商品最终流转至最终购买者之前，由中间环节的经济单位负担增值额应缴纳的税款；而在货物或服务进入消费环节时，税负将实现向最终购买者的转移。因而一个计税年度内，我国所征收的增值税的计税依据，将主要由两部分组成：一部分是最终被居民部门或者政府部门消费，税负被最终转嫁的增值额；另一部分是依然沉淀在企业中的增值额。 

在此理论基础下，我们可以采用最终消费支出和存货增加额的总和来替代我国增值税的税基，并将其与我国增值税收入进行比较。从图中我们可以看出，从 2000 年以来， 我国国内增值税替代税基的增速与国内增值税增幅增减变动趋势大致吻合。我们采用趋势吻合的部分进行模型分析，试图得到一个结果。即在税基稳定的情况下，税收的合理增速应为多少。同样的办法，估算 2015 年-2018 年的营业税收入。进而得到增值税的超收收入。所谓超收收入，即超过税基估计的合理收入的部分。即：增值税目前的实际收入=增值税的合理收入+营业税收入+超收收入。 

从图 1-图 4 可以看出，除个税外，税收与税基的变化协同性较好。个税与税基变动有 2011 年后出现背离，其原因在于：首先，历史上我们曾在 1981 年、1986 年、1995 年 以及 2011 年四次调整所得税免征额。从已有数据观察，仅 2011 年调整免征额后出现了 比较大不合理偏差，所得税反出现了大幅上行。主要原因在于 2011 年税务部门采取措施， 加强征管。如建立重点纳税人档案、公布高收入这名单，进一步规范征管，确保相关个人所得税税款及时足额入库等。因此，刨除个税调整的特殊影响外，我们采用税基预期合理税收的方法，估算增值税的超收收入。估算结果如下： 

从计算结果我们发现，从 2016 年 5 月全面推广的“营改增”确有减税效果。2016-2018 三年间，若 2018 年增值税收入以 1-9 月的累计同比增速趋势外推计算全年收入，那么“营改增”减税效应仍未完全消退。但若仅观察 2018 年，根据估算结果，增值税收入确有超收的可能。最大的原因可能来自于严征缴。除增值税收入可能有超收收入外，我们用同样的方法估计企业所得税、个人所得税、消费税等税种的合理收入。结果发现其余税种存在超收收入的现象并不明显。这也可作为我们判断明年大规模减税的一个依据，即超收的部分是最有可能首先被减去的部分。

三、大规模减税方案要考虑为进出口税收的减免预留空间

明年实施的大规模减税措施并非只有增值税，进出口税收减免可能继续加码。从今年的减税规模情况看，估算进出口税收减免已占到全部税费减免总额的 31.7%。目前中美贸易争端前景不明，若美再对华继续加征进口商品关税，则很有必要在明年的一揽子减税降费计划中，为出口退税及进口关税、增值税、消费税预留减税的空间。

7 月 6 日，美国对我国加征关税清单的第一部分共 818 个产品正式生效，这一部分涵盖了 340 亿美元的中国商品。8 月 23 日，4 月公布的加税产品清单上的第二部分，涉及 160 亿美元进口额的中国商品紧随其后，被加征 25%的关税。至此已有 500 亿美元的商品被征收 25%税率的关税。而距此次加征关税开始实施仅一个月后，特朗普又宣布对额外 2000 亿美元进口自中国的商品加征 10%的关税。 

面对特朗普挑起的贸易争端，我们同时利用财政工具对相关出口企业给予了必要的支持。在出口增值税层面，提高出口退税率，进行了一系列的“减税”。2018 年 9 月 5 日，首先对机电、文化等总计 397 项产品提高增值税出口退税率。随后的 10 月 8 日，润滑剂、航空器用轮胎、碳纤维、部分金属制品等产品共 1172 项的出口退税率再被提高。 出口退税加码政策分别于 2018 年 9 月 15 日和 11 月 1 日开始施行。

这次“减税”，一定程度上是我国内部制度的完善。出口退税制度，是国际税收协调的重要制度之一，其理论基础在于增值税的税收征管权应归属于最终消费地。因而对于我国生产并出口至国外的产品或服务，应该免除并且退还在各个流转环节征收的增值税。 理论上，退税总额应以增值额乘以增值税税率来计算。然而，实际情况中，我国部分退 税率实际上小于增值税率，即部分出口品在我国境内依然被征收了增值税。增值税征税率与退税率的差异，也使得我方有能力通过使用出口退税工具对出口进行必要的调节。 

从美方加征关税清单及我方出口退税的 HS 分类可以看出，运用出口退税工具减税， 确是为了应对中美贸易战而来。关于特朗普的“加税”目录和我国的“减税”目录，双 方发布了税收变化所针对商品的 HS 编码。HS 编码即依据商品名称及编码的协调制度而制定的海关编码。协调制度规定，缔约方须采用协调的 6 位数分项为货物分类，但个别地区可根据本身的需要，在 6 位数的基础上增添编号的数字，以作更详细的分类。 

对比美国“加税”目录和中国“减税”目录，我们可以发现一定的一致性。精确到六位 HS 表，我国第一次调高增值税率的政策共涉及 329 类商品，其中 72 类与被征收 25% 关税税率的 340 亿美元商品重合，64 类与后继的 160 亿美元商品重合，而在 2000 亿美元商品中，重合高达 144 类。第二次调整增值税退税率共涉及 817 类商品，其中 58 类与 160 亿美元商品重合，493 类与 2000 亿美元商品重合。

可以看出，“加税”与“减税”实则相伴而生。我国提高出口环节增值税退税率的政策，在完善内部制度的同时，也是在缓解外部环境的压力。 

根据海关总署每月公布的精确到 HS 两位的出口金额，以及这次的税率调整幅度， 我们不难粗估退税政策的出台对退税税额的最大影响幅度——即如果提高出口退税率的产品覆盖其所在的 HS 章节全部商品，那么根据这些章节下的全部出口额以及退税税率的变化值，我们可以大致估计税率提高后的出口退税额。 计入中美贸易战影响，我们用模型动态模拟 2018 年剩余三个月及 2019 年的出口增速，以 5%-8%的同比增速估计出口额为基础进行估算，预计出口退税今年多退税额最高可达 1176 亿元，而在 2019 年最高可达 3720 亿元。 

利用 HS 分类计算，我们的前提假设是退税税率涵盖所有涉及减税产品的 HS 分类。 但事实情况并非如此，在某一涉及减税产品的 HS 分类中，减税产品可能只占其中的部分目类。因而利用上述方法估计出口退税，可能会出现高估的情况。为了确保估计结果更为合理，用构建对美出口额与出口退税额的模型，从图 5 亦可看出，出口退税额月度累计同比增速与对美出口额月度同比累积增速拟合得很好。我们的思路是，若美加征关税对我方出口产生影响，出口退税应给予同等的逆向拉动，熨平出口增速的波动。 

根据我们的报告《特朗普加征 2000 亿产品关税对美国通胀的影响》中的测算，如果美国政府维持目前的关税规模，将导致我国对美年出口额下降 455 亿美元；倘若对 2000 亿美元对美出口产品继续加征至 25%关税落地，将进一步使得对美年出口额减少至 875 亿美元。由此，美对华现行关税政策将导致我国对外总出口额在 2018 年第四季度下滑 2.21%。

依据出口额下滑，出口退税同等熨平的思路。根据模型的测算，我国需要在 18 年第四季度多退税额 842 亿元，才能将本年度出口额引致到未征收关税的水平。若 2000 亿产品加征关税至25%，甚至再追加2760美元进口产品25%的关税。2019年需多退税1328-2513 亿元。

同样，我们使用 HS 分类及模型预测两种方法估计今年及明年的进口税收减免水平。 在计算进口税收减免时，我们无法采用熨平出口增速的方法估计明年需要追加的减税规模。只能估计现有进口税收减免政策在 2018 年全年及 2019 年的减税情况。

根据 HS 分类方法我们得到 2018 年进口相关税收减免约 3746 亿元，模型估计的结果为 3353 亿元。我们最终选取两种方法的平均水平 3500 亿元作为估计结果。同理我们可以得到，若保持近两年的进口同比增速不变，现有进口税收的减税政策将在 2019 年减税 3900 亿元。

四、明年预期实施的一揽子减税方案 

11 月 1 日，在民营企业座谈会上，习总书记强调“实质性降低企业负担。要加大减 税力度。推进增值税等实质性减税，而且要简明易行好操作，增强企业获得感。对小微企业、科技型初创企业可以实施普惠性税收免除。”目前市场上对明年减税降费的规模较为一致的估计是 1 万亿以上。从我们对今年减税规模的测算来看，若明年仅是超过 GDP 一个百分点的再减税规模，似乎并不算超预期。但叠加今年政策效果在明年的体现，减税规模则比较可观。 

根据测算，预期 2019 年现有减税政策全年减税规模：增值税估计将减税 3600 亿元； 个税减税估计约 4000 亿元；出口退税减税估计约为 3200 亿元；进口相关税收减免约 3900 亿元。 

探讨明年继续追加的减税政策，首先如何理解实质性减税以及为小微企业、初创型科技企业普惠式减税。今年 1.4 万亿以上的减税效应不明显，其中一个原因即超收收入。 在不加大财政压力的情况下，合理的减税规模应是减去超收的部分，即追加 2000-4500 亿元的减税规模。此种规模对应的更可能是三档税率的小幅下调 1 个百分点。但超收收入的部分难以称之为实质性减税。因此，若要进行实质性减税，就要在减免超收部分的基础上，大幅下调各档税率或去除一档。其次，对小微企业、初创型科技企业的普惠式减税。可能涉及留抵税额返还及企业所得税。根据我们估计留抵税额 1.4 万亿的规模，今年仅做 1130 亿元，明年仍有可能继续加码。而企业所得税可能对认定的小微企业进行免征操作。第三，中美贸易战的阴霾若仍难以消除，我们仍要为加征关税准备相应的财政政策工具。根据我们的测算，若特朗普将目前 2000 亿美元进口产品加征关税至 25%，并继续追加 2760 美元进口产品 25%的关税。我们需至少采取 1328-2513 亿元的额外出口退税已熨平出口波动。 

综上，我们认为今年的减税毋庸置疑，但大多数减税政策并非普惠、减税效应未显现以及严征缴带来的超收等因素，导致市场对减税的感受并不明显。2019 年，现有减税 政策逐步体现以及为未及预期事件预留财政政策空间，可能会压缩市场期待的增值税的减税规模。首先，根据我们的报告《中国经济减税的时机、效果与可操作性》中的推导， ΔB/Y≤g(B/Y)是广义赤字率与债务率之间的内在逻辑关系，要保持债务率不上升，必须使当期赤字率不超过债务率与经济增长率的乘积。基于此，如果名义经济增长 g 保持在 10%的水平，债务率按照我们报告《从省级到市级：全国地方政府隐性债务测算》，中央 +地方显性及隐性债务约为 80 万亿，债务率约为 87%左右。由此，广义赤字保持在 8.7% 以下更为合理。以 2017 年数据计算，我们目前的广义赤字率可能约 13.5%。已突破我们 的计算的合理赤字规模。在此情况下，政府债务率将会继续提高。 

其次，若 2019 年降税完全由赤字弥补，简并税档的结果可能将导致一般公共预算赤字水平将达到 4.5%（如去除第一档或第二档，每年的减税规模应在 8000 亿以上）。若不完全由赤字弥补，且政府债务率谋求不再提高，财政则需要削减经济职能开支，即将面临大幅压减一般公共预算中的基建或政府消费的可能，相对应的对计入 GDP 核算的投资或消费不利。而若是各档下调 1%-2%的税率（如市场传言的第一档税率降低 3 个百分点， 或第一档及第二档税率下调 1%-2%，缩小与第三档的差距。减税规模预期在 4000—5000 亿左右），一般公共预算赤字水平可能维持在 3%左右（此处假设国债及地方债发行仍保 持今年的水平），财政压力也相对较小。结果如何，还要看决策者的全盘考量。 

从减税降费政策公布的时点来看，我们预期有三个时间段可供参考。一是纪念改革开放 40 周年大会召开之际（若有）；二是中央经济工作会议之后；三是明年“两会”之 后。