本报记者 陈善哲
国务院在全国范围内清理各类规章的工作终于在近日落下句点。
日前,国务院法制办向外界披露了此项工作的成果。截至2008年6月底,共有2320部规章被废止和宣布失效,已经修改或拟修改的规章达到2542部。
这是一个惊人的数量。被此次清理行动列入审查范围的共有12695部各类行政法规,废止、失效或者修改的规章就接近总量的40%。
“对行政法规进行经常性的废、改、立,是一件很正常的事情。”北京大学教授湛中乐评价说,最关键的问题是,在对这些规章进行清理的时候能够引入外部监督的力量,除了行政机关的自我清理,也需要民众的参与,乃至司法审查的介入,如此方能建立完备的规章审查制度。
规模最大的规章清理行动
本次规章清理行动由国务院的一纸通知而起。国务院办公厅于2007年2月25日下发了《国务院办公厅关于开展行政法规规章清理工作的通知》(国办发〔2007〕12号)(以下简称12号文)。12号文称:“为了更好地适应加快建设法治政府、全面推进依法行政的要求,国务院决定对现行行政法规、规章进行一次全面清理。”
列入此次清理行动范围的,包括行政法规、国务院各部门制定的现行规章,以及省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定的现行规章。因此,我国行政机关事实上享有的立法权受到了一次全面的检讨。
在今年年初,国务院已经宣布92件行政法规被宣布废止或失效。
而更大的挑战来自对规章的清理。据本报记者了解,目前我国共有31个省(自治区、市)和49个较大的市人民政府享有规章制定权,另外国务院共有55个部门也享有规章制定权。列入清理范围的规章中,由各级地方政府制定的共有9664部,由国务院各部门制定的则有3031部。因此,这也是我国有史以来规模最大的一次针对规章体系的清理。
按照湛中乐的说法,我国的规章体系,尤其是制定于上世纪80年代的规章,在改革开放的早期,曾经发挥过非常正面的作用,弥补了立法的空白。但是它们面临的普遍问题是“内容不科学,程序不规范”。
此外,随着一些法律的相继出台,一些规章出现了与上位法不相适宜的情况。但是由于各种原因,这些规章在现实中仍旧被采用。
“很多规章的出台的出发点是为了便于管理。”湛中乐说,但是不同的部门就同一事项制定了截然不同的规章现在也事实存在。
参与此次清理的银监会政策法规部主任黄毅对此感同身受:“清理技术难点多,而且大量的内部利益需要协调,一些格式化的部门利益必须清理铲除。”
需建立全方位的规章审查制度
此次由国务院主导的规章清理行动特别强调清理程序的公开性。按国务院法制办主任曹康泰的说法,就是要“倾听民意,开门清理”。
国务院法制办对“开门清理”的具体解释是,“公众参与、专家论证、政府决策”。因此,很多部门在此次清理活动中都向全社会公开征求意见。
以农业部为例,农业部对于一些规章的废止意见,都听取了一些在执法一线的基层官员的意见,比如《国营原种(良种)场工作试行条例(草案)》以及《全国优良牧草种子生产技术要求(试行)》等。
国务院法制办表示,此次法规清理中一些有效的制度将会予以保留,比如规章执行情况信息反馈的机制和制度、规章立法后评估制度。未来还将引入规章定期清理制度。拟考虑每隔一定年限进行全面清理,并把经常清理与定期清理、专项清理与全面清理有机结合起来。
湛中乐认为,我国应该建立多种途径的规章清理方式。
首先,是规章制定的过程需要公众参与,前期进行把关;上级机关也要对规章进行备案审查。这些目前我国都正在慢慢尝试。
“此外,还应该引入法院审查的途径。”但是依据我国现行的行政诉讼法,行政机关制定行政规章属于抽象行政行为,法院无权进行司法审查。在湛中乐看来,如果法院有权在行政诉讼中审查行政规章的合法性,将会增加对行政规章的监督和制约。
