本报记者 陈善哲
国务院在全国范围内清理各类规章的工作终于在近日落下句点。
日前，国务院法制办向外界披露了此项工作的成果。截至2008年6月底，共有2320部规章被废止和宣布失效，已经修改或拟修改的规章达到2542部。
这是一个惊人的数量。被此次清理行动列入审查范围的共有12695部各类行政法规，废止、失效或者修改的规章就接近总量的40％。
“对行政法规进行经常性的废、改、立，是一件很正常的事情。”北京大学教授湛中乐评价说，最关键的问题是，在对这些规章进行清理的时候能够引入外部监督的力量，除了行政机关的自我清理，也需要民众的参与，乃至司法审查的介入，如此方能建立完备的规章审查制度。
规模最大的规章清理行动
本次规章清理行动由国务院的一纸通知而起。国务院办公厅于2007年2月25日下发了《国务院办公厅关于开展行政法规规章清理工作的通知》（国办发〔2007〕12号）（以下简称12号文）。12号文称：“为了更好地适应加快建设法治政府、全面推进依法行政的要求，国务院决定对现行行政法规、规章进行一次全面清理。”
列入此次清理行动范围的，包括行政法规、国务院各部门制定的现行规章，以及省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定的现行规章。因此，我国行政机关事实上享有的立法权受到了一次全面的检讨。
在今年年初，国务院已经宣布92件行政法规被宣布废止或失效。
而更大的挑战来自对规章的清理。据本报记者了解，目前我国共有31个省（自治区、市）和49个较大的市人民政府享有规章制定权，另外国务院共有55个部门也享有规章制定权。列入清理范围的规章中，由各级地方政府制定的共有9664部，由国务院各部门制定的则有3031部。因此，这也是我国有史以来规模最大的一次针对规章体系的清理。
按照湛中乐的说法，我国的规章体系，尤其是制定于上世纪80年代的规章，在改革开放的早期，曾经发挥过非常正面的作用，弥补了立法的空白。但是它们面临的普遍问题是“内容不科学，程序不规范”。
此外，随着一些法律的相继出台，一些规章出现了与上位法不相适宜的情况。但是由于各种原因，这些规章在现实中仍旧被采用。
“很多规章的出台的出发点是为了便于管理。”湛中乐说，但是不同的部门就同一事项制定了截然不同的规章现在也事实存在。
参与此次清理的银监会政策法规部主任黄毅对此感同身受：“清理技术难点多，而且大量的内部利益需要协调，一些格式化的部门利益必须清理铲除。”
需建立全方位的规章审查制度
此次由国务院主导的规章清理行动特别强调清理程序的公开性。按国务院法制办主任曹康泰的说法，就是要“倾听民意，开门清理”。
国务院法制办对“开门清理”的具体解释是，“公众参与、专家论证、政府决策”。因此，很多部门在此次清理活动中都向全社会公开征求意见。
以农业部为例，农业部对于一些规章的废止意见，都听取了一些在执法一线的基层官员的意见，比如《国营原种（良种）场工作试行条例（草案）》以及《全国优良牧草种子生产技术要求（试行）》等。
国务院法制办表示，此次法规清理中一些有效的制度将会予以保留，比如规章执行情况信息反馈的机制和制度、规章立法后评估制度。未来还将引入规章定期清理制度。拟考虑每隔一定年限进行全面清理，并把经常清理与定期清理、专项清理与全面清理有机结合起来。
湛中乐认为，我国应该建立多种途径的规章清理方式。
首先，是规章制定的过程需要公众参与，前期进行把关；上级机关也要对规章进行备案审查。这些目前我国都正在慢慢尝试。
“此外，还应该引入法院审查的途径。”但是依据我国现行的行政诉讼法，行政机关制定行政规章属于抽象行政行为，法院无权进行司法审查。在湛中乐看来，如果法院有权在行政诉讼中审查行政规章的合法性，将会增加对行政规章的监督和制约。